以法治建设加强和保障新时代反间谍工作——修订反间谍法的主要背景和内容

　　2023年4月，第十四届全国人大常委会第二次会议表决通过了新修订的反间谍法，自2023年7月1日起施行。这是自2014年反间谍法实施以来的一次全面修订。反间谍法修订草案经全国人大常委会三次审议，中国人大网全文公布公开征求社会公众意见，修订过程中还以多种方式广泛征求、听取各方面意见。此次修订全面贯彻落实习近平法治思想，坚持总体国家安全观，以党的二十大精神为指引，立足新时代反间谍斗争的需要，将党中央对反间谍工作的重大决策部署转化为法律，坚决维护政治安全、政权安全，保护人民利益，积极回应我国反间谍斗争面临的新情况和新问题，统筹传统安全与非传统安全，推动发展和安全的深度融合，同时进一步丰富反渗透、反颠覆、反窃密斗争的“法律武器库”，以新安全格局保障新发展格局。

　　一、反间谍法修订的主要背景

　　（一）需要以更高水平贯彻落实总体国家安全观

　　党的二十大提出，必须坚定不移贯彻总体国家安全观。反间谍工作维护国家政治安全、政权安全等国家核心安全。以立法形式维护国家安全是国际通行做法，反间谍法作为我国维护国家安全法治体系的一部重要法律，为依法防范、制止和惩治间谍行为发挥了关键性作用。党的十八大以来，在习近平总书记总体国家安全观的指引下，我国国家安全体系和能力得到全面加强，国家安全领导体制和法治体系、战略体系、政策体系不断完善。党的二十大进一步明确“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”，并且提出了明确目标。从时间脉络上看，2014年颁布的反间谍法是我国贯彻落实总体国家安全观的第一部法律，而此次修订是适应新时代维护国家安全的要求，坚持系统观念，更高水平、更全面贯彻落实总体国家安全观，及时提高维护国家安全能力和依法治国水平的重要举措。

　　（二）需要与国家安全法治体系的相关法律紧密衔接

　　党的十八大以来，以总体国家安全观为指导，在党中央的坚强领导下，全国人大及其常委会加速构建国家安全法治体系，夯基垒石、立柱架梁，颁布实施了国家安全领域具有综合性、全局性、基础性的国家安全法，并且继续制定、修改多部法律，主要包括反恐怖主义法、核安全法、生物安全法、网络安全法、数据安全法、密码法、反外国制裁法以及一系列涉及军事、国防方面的法律。同时，现行的反分裂国家法、刑法、保守国家秘密法等也是国家安全法治体系的重要组成。据统计，我国现有30多部法律重点规范各领域国家安全有关内容。可以说，国家安全法治体系的“四梁八柱”已经形成，并且还将继续发展和完善。

　　反间谍法是国家安全法治体系的承重石，依法开展反间谍工作，需要与国家安全法治体系的相关法律做好衔接，形成系统性合力。此时修订反间谍法，既可以从国家安全法治体系的高度，明确当前维护国家安全的边界和范围，对开展好反间谍工作的法理依据进行再强调、再提炼，同时也可以根据新形势新任务对反间谍工作进行再加强、再提升，进一步完善国家安全法治体系。

　　二、反间谍法修订的主要内容

　　（一）贯彻落实党的二十大精神，强化党中央对反间谍工作的领导

　　1.完善反间谍工作指导思想和基本原则

　　反间谍法规定的反间谍工作指导思想和基本原则统领其他的具体规定，此次修订作了多处重要修改。

　　一是明确“坚持党中央集中统一领导”反间谍工作。习近平总书记指出“坚持党对国家安全工作的领导，是做好国家安全工作的根本原则”。总结近十年来反间谍工作，党中央的集中统一领导是反间谍工作得以加强、反间谍能力得以提升的根本保证。此次修订反间谍法将反间谍工作“坚持中央统一领导”修改为“坚持党中央集中统一领导”，以明确党中央对反间谍工作的绝对领导。

　　二是增加规定反间谍工作应当“坚持总体国家安全观”。制定并修订反间谍法是全面依法治国过程中贯彻落实总体国家安全观的重要举措。反间谍工作只有在总体国家安全观的指导下，才能与时俱进，切实维护国家安全。

　　三是增加反间谍工作要坚持“标本兼治”“筑牢国家安全人民防线”的规定。反间谍斗争具有长期性和艰巨性。对间谍行为加大打击和惩治力度，是十分重要的“靶向治疗”。同时，还需要进一步织密反间谍法网，既“治已病”，也“治未病”，充分发挥反间谍安全防范的作用，达到“标本兼治”的目的和效果。

　　新修订的反间谍法第二条规定“反间谍工作坚持党中央集中统一领导，坚持总体国家安全观，坚持公开工作与秘密工作相结合、专门工作与群众路线相结合，坚持积极防御、依法惩治、标本兼治，筑牢国家安全人民防线。”

　　2.建立国家层面的反间谍工作协调机制

　　建立国家层面的反间谍工作协调机制，是加强党中央集中统一领导反间谍工作的制度设计，以保障对各方面的协调效果，将主体责任落到实处，切实凝聚各方面力量，加强反间谍工作。具体而言，国家层面建立反间谍工作协调机制，需要对反间谍工作中的重大事项、重大问题进行统筹协调和研究、解决，形成工作合力，强化工作力度。

　　新修订的反间谍法增加第五条规定“国家建立反间谍工作协调机制，统筹协调反间谍工作中的重大事项，研究、解决反间谍工作中的重大问题。”

　　（二）与国家安全法治体系中的其他法律规定相衔接，清晰界定间谍行为的定义

　　对间谍行为的认定，需要站在新的历史时期，从贯彻落实总体国家安全观的角度，整体考虑国家安全法治体系相关法律的内容和要求。

　　1.进一步明确特定主体“窃密”对象范围

　　新修订的反间谍法第四条第一款第三项将间谍组织及其代理人以外的其他境外机构、组织、个人等窃取、刺探、收买、非法提供“其他关系国家安全和利益的文件、数据、资料、物品”的行为明确为间谍行为。此次修订反间谍法在总结实践的基础上，对“情报”的概念，从范围到载体作了进一步的细化和明确，即特定主体“窃密”对象范围是“国家秘密、情报以及其他关系国家安全和利益的文件、数据、资料、物品”，以有利于社会公众判断行为性质、评估社会危害性大小，区分合法行为与违法行为的界限。只要针对这些对象实施了窃取、刺探、收买、非法提供的行为，就属于间谍行为。

　　2.增加利用网络实施间谍行为的规定

　　新修订的反间谍法第四条第一款第四项中将“间谍组织及其代理人实施或者指使、资助他人实施，或者境内外机构、组织、个人与其相勾结实施针对国家机关、涉密单位或者关键信息基础设施等的网络攻击、侵入、干扰、控制、破坏等活动”明确为间谍行为。当前，网络成为间谍活动的新空间和主战场之一，“成本小、收益大”“无差别、全天候”的特点，使网络间谍行为成为间谍组织等对我实施窃密、破坏行动的重要途径。针对当前网络间谍多发、高发态势，新修订的反间谍法明确了网络间谍的行为方式，为实践中依法识别、防范和惩治网络间谍行为提供法律依据。

　　3.通过实现法律衔接，清晰界定间谍行为的定义

　　对于间谍行为的定义，不能做断章取义地理解，而需要从国家安全法治体系的相关法律中系统化地理解和认定，实现法律之间的有效衔接。事实上，间谍行为定义中出现的一些概念，在其他法律中不仅是明确的，而且已经经历长期实践检验，较为清楚和易于判断，有利于社会公众识别和执法司法机关办理案件。

　　一是新修订的反间谍法第四条中规定的“间谍组织及其代理人”的范围，与我国1997年修订后的刑法第一百一十条明确规定的间谍犯罪中的“间谍组织及其代理人”的含义是一致的。

　　二是新修订的反间谍法第四条第一款第一项中的“危害中华人民共和国国家安全”主要是指危害到国家安全法第二条所规定的国家安全，即危害到国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展以及国家其他重大利益，严重侵害了上述国家核心利益的安全和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。

　　三是新修订的反间谍法第四条第一款第三项中的“关系国家安全和利益的数据”主要是指数据安全法第二十一条第二款规定的，实行更加严格的管理制度保护的关系国家安全、国民经济命脉、重要民生、重大公共利益等国家核心数据。

　　四是新修订的反间谍法第四条第一款第四项中的“关键信息基础设施”的范围，根据网络安全法第三十一条和国务院制定的关键信息基础设施安全保护条例第二条规定，是指公共通信和信息服务、能源、交通、水利、金融、公共服务、电子政务、国防科技工业等重要行业和领域的，以及其他一旦遭到破坏、丧失功能或者数据泄露，可能严重危害国家安全、国计民生、公共利益的重要网络设施、信息系统等。

　　此外，针对实践中的问题，此次修订反间谍法增加了投靠间谍组织及其代理人、胁迫国家工作人员叛变、针对第三国开展间谍活动等间谍行为方式。总体而言，新修改的间谍行为的定义与2014年反间谍法的规定一样，聚焦于实施了危害中华人民共和国国家安全的违法犯罪行为，而且更加清晰明确，公开透明，划清了非法行为和合法行为的界限。

　　（三）加强对反间谍工作的保障与监督，尊重和保障人权

　　新修订的反间谍法在加强反间谍工作，依法防范、制止和惩治间谍行为的同时，更加注重坚持法治原则，兼顾赋权与限权，加强对公权力的监督制约，依法保护个人和组织的合法权益。例如，反间谍法第三条明确规定“反间谍工作应当依法进行，尊重和保障人权，保障个人和组织的合法权益”。该条规定在法条的位置上由2014年反间谍法的第五条提前至修订后的第三条，体现了国家在开展反间谍工作时，对尊重和保障人权的庄严承诺和坚定的法治决心。

　　再比如，反间谍法在总则部分第十一条规定了国家安全机关工作人员应当严格依法办事，不得超越职权、滥用职权，不得侵犯个人和组织的合法权益，并对工作中获取的信息予以保密。在总则部分规定国家安全机关工作人员的责任义务和禁止性规定，是此次修订反间谍法向全社会传递的重要信号。国家安全机关工作人员在执行本法其他规定的时候，都需要遵守总则的责任义务和禁止性规定，并接受全社会监督。反间谍法第六十九条同步配置了法律责任，如果国家安全机关工作人员违反了总则的该条规定，依法予以处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　此外，新修订的反间谍法设置“保障与监督”专章，进一步明确国家安全机关执法规范要求，严格审批程序，加强对国家安全机关工作人员的监督，明确国家安全机关应当执行内部监督和安全审查制度。个人和组织依法享有检举、控告权利，并规定了可以申请的救济措施等，使尊重和保障人权的规定有具体的制度和程序予以落实。

　　反间谍法具有较强的涉外性。制定并修改完善反间谍法，同时加强对反间谍工作的保障与监督，强调尊重和保障人权，是维护我国开放安全的法治举措。我国坚持改革开放，加强贸易、文化、学术、科技等方面对外交流，欢迎并吸引来华商贸、投资和访问。制定并不断修改完善反间谍法，就是为了更好地坚持对外开放政策，营造稳定和谐的社会环境，一方面依法惩处危害我国国家安全的间谍行为，抵御借助我国对外开放政策而实施的渗透、策反、窃密活动；另一方面对依法开展对华交流、交往的境外个人和组织的合法权益，在华合法进行的经营、投资、工作等活动，明确依法予以保护。

　　（四）加强反间谍工作体制机制建设，提高维护国家安全能力

　　1.加强安全防范制度建设

　　新修订的反间谍法总结反间谍安全防范的实践经验，增加“安全防范”专章，对各单位的反间谍安全防范主体责任、地方各级政府、行业主管部门的管理责任、重点单位的安全防范责任、国家安全机关的协调指导和监督检查职责以及涉及国家安全事项的建设项目许可等方面作了规定，形成了有体系、有重点、有具体措施的反间谍安全防范体制机制。通过具体规定，有效解决了“防什么、谁来防、怎么防”的问题。

　　2.完善反间谍调查处置措施

　　新修订的反间谍法根据执法实践的实际需求，整合完善“调查处置”专章，与网络安全法、数据安全法、出境入境管理法等相关法律做好衔接，增加查阅调取数据、传唤、查询财产信息、不准出入境等行政执法职权；明确国家安全机关执法规范要求，严格审批层级和程序，实现规范化执法；增加对发现的网络安全风险等的通报和处置措施；增加对国家秘密、情报的鉴定评估机制；增加行刑衔接的规定。

　　3.完善法律责任，兼顾预防和惩治

　　新修订的反间谍法根据反间谍工作的实际需要，扩大行政处罚的适用情形，对涉及间谍行为的轻微违法行为明确规定罚款、拘留等行政处罚，对帮助实施间谍行为的一并处罚；增加约谈、通报批评、罚款、暂扣或者吊销许可证件等处罚种类；立足我国反间谍工作实践，做好与行政处罚法、行政诉讼法、刑事诉讼法等相关法律的衔接，增强法律的可操作性。

　　（作者：全国人大常委会法工委刑法室主任 王爱立）

编辑：李恒