全国人大首次召开高规格座谈会推动备案审查，透露什么信号？

　　为烟花爆竹“禁燃令”松绑，叫停涉嫌犯罪人员亲属“连坐”……近年来，多起备案审查纠错案例不断引发社会关注，作为纠错红头文件、保护公民权利的一把利剑，人大备案审查制度由原来的“鸭子凫水”变得更为显性化和制度化。

　　4月1日，备案审查工作座谈会暨备案审查工作培训班在重庆召开，这是全国人大常委会法工委首次召开全国性的备案审查工作座谈会。

　　南都记者从会上获悉，全国人大常委会将进一步强化备案审查制度刚性约束，纠正违反宪法法律和上位法的规范性文件。对地方人大推进备案审查，座谈会也提出“更进一步”的要求：尤其注重回应与公众切身利益相关的问题；落实备案审查工作报告制度、公开报告内容，接受社会公众监督等。

4月1日，全国人大常委会法工委备案审查工作座谈会暨备案审查工作培训班在重庆召开。

　　“特殊时刻”，全国人大首次召开的高规格座谈会

　　“我在人大系统工作30年，这样高层次召开座谈会来推动备案审查工作还是第一次。”4月1日，全国备案审查工作座谈会暨备案审查工作培训班召开，现场参会的甘肃省人大常委会法工委主任李高协向南都记者谈到，“听下来很受鼓舞，座谈会对备案审查的推进提出了明确要求。”

　　此次座谈会由全国人大常委会法工委主办，全国31省份人大常委会负责人以及法制委、法工委负责人参会。

　　值得一提的是，此次座谈会召开的时间节点堪称“特殊时刻”，也让座谈会更具“特殊意义”。

　　今年是人民代表大会制度建立70周年，也是全国人大常委会法工委法规备案审查室成立的第20年。在人大工作中，备案审查被视作中国式民主的宪法监督制度，为确保法治统一、良法善治、维护公民权利扮演着重要角色。

　　为回应社会呼声、纠错红头文件、推进备案审查，2004年5月，全国人大常委会法工委设立法规备案审查室，其职责包括：对公民等提出的违宪违法审查建议提出意见；开展法规、司法解释的审查工作；研究法律实施中需要由宪法和法律解释的问题并提出意见等。20年间，全国人大常委会法工委备案审查室“揪住”法规、司法解释中的违法问题，并持续以沟通、专项审查、集中清理等方式，废止和修改违反宪法法律规定、原则、精神的规范性文件，并连续7年公布备案审查工作报告晒出进展情况。

　　据此次座谈会披露，党的十八大以来，全国人大常委会通过备案审查工作累计推动督促制定机关修改、废止各类规范性文件2.5万余件，有效维护宪法法律权威和国家法治统一。

　　座谈会现场，全国人大常委会法工委主任沈春耀表示，接下来，全国人大常委会将进一步强化备案审查制度刚性约束，坚决纠正违反宪法法律和上位法的规范性文件；将以审查工作为重点，综合运用依申请审查、主动审查、专项审查、移送审查和联合审查等方式，依法开展审查和集中清理工作，着力提升备案审查发现问题、研究问题、推动解决问题的能力和水平。

　　对地方人大推进备案审查，座谈会也提出“更进一步”的要求：落实全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定，各省在今年内完成省级备案审查制度规范的制定和修改。在备案审查工作中，要尤其注重回应与公众切身利益相关的问题；落实备案审查工作报告制度，公开报告内容，接受社会公众监督；借助高校智库、基层立法联系点等外部力量推进备案审查，加强理论研究和宣传报道，让公众更有参与感和获得感。

　　探索召开规范性文件备案审查听证会，“面对面”纠错

　　如何提升备案审查透明度和知晓率、让公众更有参与度和感知度？南都记者关注到，近年来，各地人大及其常委会也进行了诸多创新探索。

　　座谈会现场，河南省濮阳市人大常委会主任邵景良分享了规范性文件备案审查听证会的探索情况。

　　据介绍，2022年7月，有群众向濮阳市人大常委会反映，燃气公司依据《市政府关于进一步加强全市管道燃气安全经营管理的意见》，强制要求居民住宅由其指定公司超出市场价格安装改造不锈钢波纹软管、自闭阀、报警器等燃气设施，否则不予验收通气，上述意见或违背相关法律，侵犯公民合法权益，就此向濮阳市人大常委会提出备案审查建议。

　　因燃气管道改造涉及千家万户，针对上述备案审查建议，2023年8月，濮阳市人大常委会创制性召开规范性文件备案审查“听证会”。听证会由法工委主任担任听证会主持人，会议召开期间，由《意见》起草单位市城市管理局就文件制定情况、主要内容、有关依据、实际执行情况等作出介绍。再由公民代表提出审查建议的理由，阐述文件执行过程中涉嫌侵害公民合法权益的有关事实。此后，市司法局、律师代表、常委会组成人员和人大代表就《意见》出台的必要性、合法性、适当性，以及执行中有关问题发表意见建议。

　　在总结各方意见基础上，濮阳市人大常委会法工委负责人现场提出审查意见，建议制定单位予以纠正。参加听证会的市政府办公室负责人当场表态，将认真研究修改，迅速采取整改措施。提出备案审查建议的群众说：“没想到‘红头文件’违法了也有人管，‘人大、人大’不愧是咱人民的‘人大’。”

　　邵景良介绍，听证会的做法，充分践行全过程人民民主，既提升了备案审查工作的透明度，也让人民群众在备案审查事例中感受到了公平正义，增加了法治获得感，为全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定提供了鲜活的基层案例。

　　据了解，2023年11月，基于备案审查听证会的具体做法，以及行政处罚听证程序、检察院审查案件听证程序、各地人大立法听证程序等经验，濮阳制定出台了《濮阳市人民代表大会常务委员会备案审查听证工作办法（试行）》，以制度形式将听证程序引入备案审查工作，促进备案审查公开、公正、透明，提质增效。

　　建立法规动态清理制度，避免地方法规红头文件“滞后”

　　法律法规出台之后，地方和行政部门制定的下位法往往因修改滞后，暴露出诸多问题，如何常态化进行法规清理、及时更新规范性文件？

　　甘肃省人大常委会法工委主任李高协也发现，地方人大备案审查工作中，被动清理比较多，通常是基于全国人大专项清理的要求，相对静态。“上位法修改后，地方性法规和规范性文件的修改就会有滞后期，有的可能三五年都没有跟进修改，专项、全面的清理还远远不够。”

　　为破解上述难题，甘肃省人大常委会探索建立“法规动态清理”制度。在清理责任上，按照“谁起草谁清理、谁实施谁清理”的原则，明确省人大法制委员会、有关专门委员会，常委会法制工作委员会、有关工作机构，省政府有关部门、省司法厅等方面的清理工作责任。

　　李高协介绍，按照动态清理制度规定，在法律、行政法规公布的2个月内，由下位法起草实施部门主动跟进启动清理、修改的工作，看是否存在法规、规范性文件不适应、不衔接、不一致的问题。下位法起草实施部门需要在2个月内提出清理报告，报告中要列明下位法是否要修改，哪些规定与上位法不一致，同时将报告提交法工委、司法行政部门。

　　值得一提的是，为确保起草实施部门及时清理问题法规、规范性文件，甘肃省人大还专门建立了法规动态清理提醒制度：由省人大常委会法工委确定专人负责，通过口头提醒、书面函提醒等方式，督促相关部门及时开展清理；对经提醒后仍未启动法规清理工作的，相关责任部门主要负责人要向省人大常委会主任会议作出说明。

　　李高协举例称，比如在农产品质量安全法出台后，国家法律中对农产品安全，修改后的标准进一步细化，甘肃省通过动态清理，将下位法中原则性的规定、宏观条款，也相应细化完善了，增加了法规、规范性文件的可操作性。

　　“动态清理制度建立以来，至今已发出2份提醒函，15件地方性法规作出清理和修改。”李高协称，下位法与上位法的联动修改、“同频共振”，既维护了法治的统一，也维护了公民法人的合法权益。

　　为破解市县级人大常委会备案审查力量不足的难题，甘肃省人大常委会还探索每季度组织“巡回指导审查”，实地帮助市县人大审查规范性文件。

　　李高协介绍，巡回指导审查是由甘肃省人大常委会法工委负责人带队调研，分片区召开座谈会，对发现的重点、难点、或者有不同意见的文件，共同研究论证，提出审查指导意见。去年以来，省人大常委会对32个县市区的103件规范性文件进行巡回指导审查，提出45条指导意见，由审查主体研究后向制定主题进行沟通、协调和处理。

　　谈及开展巡回指导审查的原因，李高协称，市县人大面临缺机构、缺人员、缺精力的问题，但备案审查工作也需要开展，一些工作人员变动比较大，可能两三年就转岗到其他部门。因此，我们想到借助“巡回法庭”的理念，带上专家团队，到各个区县进行“集体会诊”，一起看看规范性文件有什么问题，特别是市县吃不准的问题文件，一起研究诊断，通过上下联动的方式，共同破解基层备案审查难题。

　　给乡镇街道红头文件做“体检”，补齐备案审查短板

　　座谈会现场，多位地方人大常委会负责人都谈到乡镇街道红头文件的监督难题：作为基层治理的“神经末梢”，乡镇和街道接承担社区治理、乡村振兴、环境整治、宅基地审批等涉及人民群众切身利益的具体工作，并且越是基层的文件，规定越具体，适用越频繁，影响也越直接。

　　“比如最近热议的电动车管理问题，能不能进楼道、能不能带进家充电？乡镇街道管理中要制定具体的文件，这对老百姓有直接影响。”浙江人大常委会法工委二级巡视员刘永华告诉南都记者，从现实情况来看，确实有一些乡镇街道规范性文件存在制定程序不严格，违法设定行政处罚、行政强制，违反公平竞争原则等不适当问题，侵害了人民群众的合法权益。

　　如何将乡镇街道红头文件纳入人大监督范围？南都记者了解到，目前31个省区市都搭建了省一级规范文件数据库，将省市县乡四级部门制定的规范性文件纳入数据库，并通过备案审查逐步跟进对规范性文件的监督和纠错。

　　2023年，浙江还就乡镇街道人大规范性文件备案审查展开了试点。刘永华介绍，中央层面和全国人大常委会反复强调“只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象，这些主体制定的各类规范性文件就都应当纳入人大备案审查范围”，由此理解，对乡镇街道规范性文件备案审查的全覆盖，是“应有之意”。

　　据介绍，浙江在对全省1360多个乡镇街道备案审查专项调研，进行了集中清理、集中备案和集中审查，共清理存量规范性文件4981件，备案现行有效规范性文件2113件，审查纠正存在不适当问题的规范性文件40件，率先实现了乡镇街道备案审查工作全覆盖。

　　“调研也发现，有20%的乡镇街道人大已经开展备案审查工作，有74%的乡镇街道人大支持开展备案审查工作，有超过95%的乡镇街道人大反映存在人手短缺、能力不足等困难。”刘永华告诉南都，针对人手不足、审查能力不足这一“先天”缺陷，浙江创造性地尝试将备案审查与代表工作、基层立法联系点工作、基层民主单元工作结合起来，邀请基层人大代表、辖区选民、专家学者、律师等多方参与备案审查，通过各种渠道和形式倾听各界意见，使备案审查工作在乡镇街道真正“立起来”，也让乡镇街道备案审查工作成为基层人大践行全过程人民民主的重要载体。

编辑：李恒